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  2015年是“十二五”收官之年，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取了一系列强有力的强农惠农富农举措，粮食继续增产，农民收入继续较快增长，为“十二五”农业农村工作画上了圆满句号。做好2016年及“十三五”时期农业农村工作，必须牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加大强农惠农富农力度，深入推动农村各项改革，破解“三农”难题、增强创新动力、厚植发展优势，快速推进农业现代化。

  一、充分肯定农业农村发展的巨大成就，清醒认识做好新时期“三农”工作的重要性和艰巨性

  “十二五”时期，我国农业现代化和新农村建设取得了重要进展，农村民生得到了显著改善，出现了许多具有标志性意义的重大变化。突出表现在：

  一是农业生产能力和水平有了新提高，摆脱了“两丰一平一歉”的周期。5年中，粮食总产量提高近1500亿斤，连续3年稳定在12000亿斤以上，主要农产品市场供应充足。在耕地面积减少、农业用水比重下降的情况下，取得这样的成绩，关键是农业综合生产能力实现了新跨越。2014年，全国农田有效灌溉面积占比达到52%、农业科学技术贡献率达到56%、主要农作物耕种收综合机械化水平达到61%，农业防灾抗灾减灾能力明显地增强，为实现连年稳产增产打下坚实物质技术基础，也标志着我国农业现代化水平迈上了一个新台阶。

  二是农民增收实现新突破，扭转了城镇和乡村居民收入差距扩大的态势。“十二五”时期农民人均纯收入年均增加1000多元。特别是自2010年开始，农民收入增速连续6年超过城镇居民，是改革开放以来持续时间最长的一次。中西部地区农民收入增长快于东部，贫穷的地方快于全国。城乡、区域居民收入差距持续缩小，农民生活持续改善，标志着城乡、区域协调发展的格局正在形成。

  三是农村社会面貌呈现新气象，夯实了党在农村的执政基础。我们坚持不懈推进城乡基本公共服务均等化，从制度上基本实现了公共财政农村全覆盖，农村教育、文化、卫生等事业加快发展，社会保障水准不断提高，农村生产生活条件显著改善。各地在大力改善民生的同时，积极回应群众关切，努力化解各类社会矛盾，农村干群关系更和谐，社会更稳定，党在农村的执政基础进一步得到加强。

  农业农村发展取得这样的成绩非同寻常、来之不易。5年中，经济稳步的增长速度逐年放缓，财政收入和出口增速下降，部分行业产能过剩加剧，一些劳动密集型产业加速向国外转移，给农产品需求、农业农村投入增长、农民转移就业等带来不利影响；自然灾害频繁发生，农业资源环境约束明显趋紧，生产所带来的成本持续攀升，农产品国内外市场行情报价倒挂不断加剧；城镇化快速推进，青壮年劳动力继续转移，务农劳动力老龄化愈发明显。在这样的情况下，我国并没有像有些国家那样发生农业萎缩、农村凋敝等严重问题，而是呈现出新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进的良好局面。究其原因，从根本上来说是由于党的“三农”方针政策正确，党的领导和中国特色社会主义具有不可比拟的政治和制度优势。

  5年来特别是党的十八大以来，党中央、国务院在保持“三农”政策稳定性连续性的基础上，与时俱进推动制度创新、政策创新、实践创新。一是从始至终坚持把解决好“三农”问题放在重中之重，突出强调“小康不小康，关键看老乡”，突出强调“四化同步”。二是持续加大强农惠农富农政策力度，调整完善农业补贴方式，推进涉农资金整合，提高政策针对性和资金使用有效性。三是着力加强现代农业建设，积极发展多种形式适度规模经营，大力改善农业设施装备条件，强化农业科学技术支撑。四是全面深化农村改革，更看重运用市场化办法调动农民和社会各方面的积极性，推进农村土地确权登记颁证和“三权分置”，实施精准扶贫、精准脱贫方略，创新农村金融制度。五是加强和改进党对“三农”工作的领导，推动基层干部作风转变，党在农村的创造力、凝聚力、战斗力逐渐增强。“十二五”时期农村改革发展的实践，创造了巨大的物质财富，积累了新形势下做好“三农”工作的新鲜经验。

  “十三五”时期，是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是打赢脱贫攻坚战的冲刺阶段，“三农”工作肩负的使命极其重大。我们要清醒地看到，我们国家的经济发展进入新常态，农业发展的外部环境条件和内在动因正在发生深刻变化。从有利条件看，加快补齐农业农村短板成为全党全社会共识，开创“三农”工作新局面的推动力更强大；新型城镇化快速推进，以工补农、以城带乡的牵引力更加持久；城镇和乡村居民消费结构加快升级，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，农业转型升级的驱动力更加强劲；农村各项改革全面展开，农业农村现代化的源动力更加多元。从困难挑战看，随着农产品生产所带来的成本上升和市场行情报价波动，提高农业比较效益、调动农民生产积极性的难度加大；随着农业资源环境约束增强和全社会对农产品质量安全要求提高，确保重要农产品有效供给、实现绿色发展和资源永续利用的难度加大；随着国内外市场相互影响加深和主要农产品市场行情报价倒挂加剧，提升我国农业竞争力、赢得国际竞争主动权的难度加大；随着农产品价格变化、农民务工环境趋紧，促进农民收入较快增长、加快缩小城乡差距的难度加大。与此同时，由于连续丰收、农产品供给充裕，一些地方放松农业、忽视农村的倾向开始抬头，如何持续强化重农氛围，已经十分现实地摆在我们面前。2016年及以后更长时间内，实现农业稳定发展、农民持续增收，困难十分巨大，任务非常艰巨。对此，我们要在思想上充分认识、工作上充分准备。

  党的十八届五中全会审议通过的《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十三个五年规划的建议》，描绘了未来5年国家发展蓝图，也勾画了未来5年“三农”工作总体框架。农业农村工作要围绕全面建成小康社会新的目标要求，大力推进农业现代化，加快供给侧结构性改革，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路；大力推进农民奔小康，健全城乡发展一体化体制机制，实现农民人均收入比2010年翻一番、农村贫困人口脱贫；大力推进农村可持续发展，实施山水林田湖生态保护和修复工程，筑牢生态安全屏障。为此，一定要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，努力让农业强起来、农民富起来、农村美起来。

  （一）以创新发展激发农业农村发展活力。要创新农业经营体制，以稳定农村基本经营制度、实行“三权分置”为基础、以提高农业竞争力为导向、以发展多种形式的适度规模经营为核心，充分释放规模化经营和规模化服务的潜力。要创新农业支持保护制度，着眼城乡统筹设计提高农业农村基础设施和公共服务水平的制度，围绕提高政策效能调整财政支农结构、优化支持方式。要创新农村集体产权制度，通过确权、赋能、搞活，激发农村资源要素活力。要创新科技等现代农业要素支撑体系，健全激励政策，推动良种良法加快落地，将农业发展转到主要是依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。

  （二）以协调发展补上农业农村发展短板。城乡协调发展是全面建成小康社会的必由之路，“四化同步”是实现国家现代化的必然要求。促进城乡发展一体化，一方面，要用政府有形之手，促进城乡公共资源均衡配置，推进以人为核心的新型城镇化。另一方面，用市场无形之手，引导城市现代要素向农业农村流动，注重从外部注入带动力量。加快提供经济适用的农机具和高效低毒低残留的农业投入品，大力推进物联网、云计算、互联网在农业中的应用，用工业化的成果装备农业、信息化的成果引领农业、城镇化的成果带动农业。

  （三）以绿色发展引领农业农村发展趋势。要加快建设资源节约型、环境友好型农业，推动农业走上绿色发展之路。实施全国农业可持续发展规划，大力推广农业节水灌溉，探索实行耕地轮作休耕制度试点，逐步退出超过资源环境承载力的农业生产。把提高农产品质量安全水平、恢复和增强消费者信心放在突出位置，大力推进标准化、绿色化、品牌化生产。强化农村生态产品供给功能，把山水林田湖作为一个生命共同体统筹谋划，划定农业空间保护红线，加强土地、水、森林等资源的保护和合理利用。

  （四）以开放发展拓展农业农村发展空间。要顺应国家开放发展的大趋势，在确保粮食等重要农产品供给安全的前提下，努力扩大特色优势农产品出口，适度进口国内紧缺农产品，积极地推进农产品贸易健康发展。要增强统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，密切跟踪国内外农产品供需结构的动态变化，科学把握国内生产与进口的关系，实现满足国内需求、保护国内产业和保障农民收益的有机统一。充分把握开放发展的新机遇，利用我国农业技术、装备、市场等优势，拓展农业国际合作领域。

  （五）以共享发展增进农民福祉。共享是全面建成小康社会的根本体现，也是动员农民积极投身现代化建设的强大动力。必须作出合理的制度安排、形成有效的共享机制，让农民尤其是贫困农民有更多的获得感。要以完善农村基础设施和公共服务为重要抓手，按照全覆盖的要求，加快农村公路、水利、电力等建设，提升农村义务教育、社会保障、基本医疗等公共服务水平，逐步实现城乡制度上并轨、标准上统一。要加大脱贫攻坚力度，抓住精准扶贫的精髓，进一步把贫困人口底数和建档立卡工作搞扎实、把致贫原因和扶持措施捋清楚、把帮扶责任落实到人、把脱贫时间表落实到户，实际做到精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫。

  我们要通过“十三五”的努力，初步建立中国特色农业现代化的体系框架。一是形成比较完善的中国特色社会主义农业经济体系。农户家庭经济、农民合作经济、农村集体经济、国有农业经济共同构成中国特色社会主义农业经济体系。要稳定农村土地承包关系，保护农民权益，发展农户家庭经济；促进农民的联合合作，推进发展农民合作经济；完善农村集体产权权能，壮大农村集体经济；推进供销合作社综合改革，建设服务农民生产生活的生力军和综合平台；深化农垦改革，打造国有现代农业生产经营公司集团。二是建设适度规模经营引领的现代农业产业、生产、经营体系。充分的发挥适度规模经营在农业机械和科技成果应用、结构调整、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，全方面提高农业质量效益和竞争力。三是打造支持农业创新、协调、绿色、开放、共享发展的政策体系。以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简单便捷的农业支持保护制度。这三个体系的建立和完善，将为我们实现农业现代化打下坚实的基础。

  推进结构性改革特别是供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的必然要求，也是促进农业持续稳定发展的关键。目前农业中存在的诸多矛盾和难题，突出表现在结构方面，主要是在供给侧。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升，是今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

  当前农业供给侧的问题，主要体现在两个方面。一是有效供给没能很好地适应需求变化，导致农产品供求出现结构性失衡。比如，花了钱的人牛奶质量、信誉保障等提出了较高要求，但供给还不能很好地适应这些要求。又比如，我国大豆缺口很大，但生产供给跟不上，而玉米增产则超过了需求的增长。再一个是不合理的供给结构，给资源环境带来较大压力。一些地区为了多种粮食而过度开垦林地、草原、湿地等，一些地方水资源紧缺，但过多种植高耗水作物，导致地下水位不断下降。农业供给侧的这样一些问题不仅影响当前的生产发展和农民增收，而且直接影响农业长远可持续发展。

  推进农业供给侧结构性改革，核心要求是围绕人的需求来做生产，使农产品供给数量上更充足、品种和质量上更契合消费者需要，形成结构更合理、保障更有力的农产品有效供给。为此，必须树立大农业、大食物观念，优化产品结构、生产结构、产业体系和生产力布局，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展；必须适应消费结构升级的需要，做优做精粮食产业，优化品种品质，全力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，为广大购买的人提供品种多样、质量优良的产品供给。

  推进农业供给侧结构性改革，当前要很重视去库存、降成本、补短板。去库存，就是加快消化过大的农产品库存量。特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失，积极支持粮食加工公司发展生产。降成本，是通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，降低农业生产所带来的成本。补短板，就是加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。

  保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的重要任务。尽管我国粮食产量连创新高，但任旧存在突出的结构问题。特别是我国仍处在人口继续增加、城镇化深入推动、人民生活持续改善的发展阶段，不仅粮食需求总量仍将继续增加、产需缺口还在扩大，需求结构也在一直在升级。我们决不能因为当前粮食供求宽裕，就简单地认为今后粮食安全可以高枕无忧，决不能因为国际市场粮价比国内便宜，就简单以为我们大家可以靠买粮吃过日子，决不能因为推进结构性改革，就简单地压缩粮食生产，保障国家粮食安全的弦必须要时刻绷紧。

  在推进农业结构性改革的过程中，国家粮食安全不是要不要保的问题，关键是怎么保的问题。从品种来看，就是要保稻谷、小麦等口粮；从地区来看，就是要保主产区，特别是主产区的核心产区；从着力点来看，就是要保耕地、保产能；从经营主体看，就是要保多种形式适度规模的“大户”。如何集中力量把最基本、最重要的保住？对国家来说，就是要把扶持粮食生产的政策和投入向口粮、主产区、产粮“大户”集中。对地方尤其是主产区来说，就是要按照中央的要求，落实好各项举措，履行好保护耕地、稳定口粮生产、提升粮食产能的责任。当然，粮食生产也要尊重市场规律，生产上尤其是种植培养面积允许有弹性，但口粮的产量必须要保证，供给的能力必须要保住。

  发展多种形式适度规模经营，是推进农业结构性改革的重要力量。党的十八届五中全会《建议》明确要求，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。如何推进农业适度规模经营，各地在实践中创造了很多行之有效的形式，有的进行土地流转，有的搞土地托管，有的是土地入股，还有的是代耕代种、联种联收。从实践和发展的新趋势看，土地托管、土地入股等方式表现出很强的生命力，既实现了规模化经营，又避免了地租过高的问题，而且收益农民共享。要逐步鼓励这样一些方面的探索。同时，要很重视完善农业社会化服务体系，加快发展农业生产性服务业。

  推进多种形式的农业适度规模经营，关键是培育新型经营主体。要积极引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、有突出贡献的公司等新型经营主体发展壮大。支持农业的政策，要向新型经营主体倾斜，同时政策设计要注重让农民分享成果，以达到一石二鸟之效。发展多种形式适度规模经营，既要加大政策扶持力度，又要因地制宜、循序渐进，不搞，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产。

  使市场在农业资源配置中发挥决定性作用，是推进农业结构性改革的关键之举。这些年，粮食等重要农产品最低收购价和临时收储政策，对促进农业增产和农民增收，发挥了至关重要的作用。但随市场变化，价格不能很好反映供求变化，必须与时俱进地调整完善。农产品价格和收储政策，必然的联系广大农民利益，关系物价稳定大局。要从大局出发，着眼长远，积极稳妥地推进。农产品价格和收储制度改革总的原则是，既要坚持市场化改革取向，又要保护农民利益，保护农民种粮积极性。要“分品种施策、渐进式推进”，根据不同品种的功能敏感性和市场扭曲度，实行差异化政策。现在，矛盾最突出的是玉米。要按照“市场定价、价补分离”的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革。市场定价，就是要使市场在价格形成中发挥决定性作用，让农民依据市场需求来安排生产。价补分离，就是要把价格形成与财政补贴分开，通过补贴等为生产者提供基本收益保障。

  推进农业结构性改革，离不开政府的引导和支持。近年来农业农村形势持续向好，财政投入大幅度的增加发挥了关键作用。巩固和延续好形势，必须继续加大投入力度。不仅要在增量上想办法，也要在优化存量上做文章。要创新投入机制，整合涉农项目。2016年要在4个方面取得突破，一是加强对农业结构性改革的支持，特别是要加大对农业去库存、降成本、补短板的支持。二是全面推开农业“三项补贴”改革，把种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。三是整合高标准农田建设项目，将分散的建设项目资金整合起来，统筹推进实施。四是深入推动涉农资金整合试点，探索不同层级整合涉农资金的有效方式。同时，还要管好资金，坚决防止。

  财政投入要最大限度地引导结构性改革，关键是要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资金投入农业农村。要积极创新农业农村投入的思路和办法，通过基金、贴息、担保等途径，引导和吸引金融资本、工商资本投入农业农村，形成政府投资与社会资金协同投入“三农”的格局。要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，全面激活农村金融服务链条。要推动省级农业信贷担保机构正式建立并开始运营，在此基础上用3年左右时间建立健全全国农业信贷担保体系。

  农民增收是农业农村发展的根本目的，也是衡量结构性改革成效的重要标志。保持农民收入持续增长并进一步缩小城乡收入差距，是当前乃至今后几年我们面临的最大挑战。目前农民家庭营收、工资性收入、转移性收入的增长动力不同程度出现衰减苗头。促进农民增收要以改革创新的思路，在农业结构性改革中找出路，努力开辟新的增长点。一是挖掘农业内部增收潜力。通过减少相关成本、调整结构、开拓新领域增收，通过提升质量、树立品牌、提高附加值增收。二是挖掘农村一二三产业融合发展的增收潜力。全力发展农业产业化经营，完善利益联结机制，提升农民在产业链、价值链中的利益分享比例。三是挖掘新产业新业态的增收潜力。加快发展休闲农业和乡村旅游，让更多农民参与进来、从中受益。电子商务引发营销革命，要抓住这一难得机遇，促进农产品营销增收。四是挖掘农村资源资产资金的增收潜力。要通过推进股份合作制改革和“资源变股权、资金变股金、农民变股东”，把农村闲置和低效利用的农村资源、资产、资金有效利用起来，给农民创造财富。最后，对农民收入还必须有兜底性政策。要研究怎么样通过补贴、保险、其他政策支持等，对主产区生产重要农产品的农户特别是生产“大户”，保障其基本收益。

  “三农”工作大政方针已定，关键在行动、在落实。加强党的领导是做好“三农”工作的重要保证。各级党委和政府要深刻领会中央始终格外的重视和加强“三农”工作的战略意图，坚持不懈厚植重农氛围，把思想和行动统一到中央对“三农”工作的战略定位和决策部署上来，贯彻到工作部署、资产金额的投入和干部配备中来，确保中央关于加强农业和农村工作的方针政策真正落到实处。要尊重群众实践。营造有利于基层探索创新的宽松环境，放手让基层干部和农民群众去实践、去探索，下大力气开展调查研究，及时总结提炼各地好做法好经验，形成切实可行的政策举措。要夯实基层组织。强化农村基层党组织建设，扩大农村基层党组织的覆盖，推动农村基层党组织工作创新，选好配强农村基层党组织带头人，健全村级组织运转经费保障机制，让村级组织有人办事、有条件办事。关心爱护农村基层干部，让他们生活有保障、工作有条件、发展有希望。巩固和拓展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成果，在“严”和“实”上狠下功夫，不断开创农业农村工作新局面。

  （本文节选自汪洋副总理2015年12月24日在中央农村工作会议上的讲话。）